Statsforvalterens tilbakemelding til Kommunekommisjonen på første delutredning

NOU-en gir en oversiktlig og god gjennomgang av kommunesystemet og statens styring, og redegjør for utfordringer i kommunesektoren med et høyt statlig styringstrykk i møte med blant annet demografiendringer. Dette er våre merknader og innspill: 

Avvikling/endring av lærernormen

Vi støtter forslaget om å endre lærernormen, slik at den gjelder på kommunenivå framfor på hovedtrinn på den enkelte skole. Det vil sikre at kommunene fremdeles må opprettholde et visst minimum av lærere som skolenes viktigste ressurs. Samtidig gir det kommunene mulighet for å prioritere bruken av lærerne på skolene i kommunen der behovene er størst.

Avvikling av kompetansekrav i helse- og omsorgstjenesten

Helse- og omsorgstjenesteloven inneholder krav om hvilke profesjoner kommunene som et minimum må ha for å oppfylle det overordnede ansvaret for kommunens helse- og omsorgstjenester. Vi er enig i at det er hensiktsmessig å fjerne enkelte kompetansekrav i helse- og omsorgstjenestene. Det er viktig at kommunene får større mulighet til å bruke den kompetansen som er tilgjengelig. Forutsetningen for dette er at forsvarlighetskravet til tjenestene ligger fast.

Vi støtter forslag om at de formelle kompetansekravene i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2, andre ledd oppheves. Målet er at det samlede tjenestetilbudet skal bli bedre og mer treffende. Da trenger kommunene større fleksibilitet i utformingen av tjenestetilbudet. Mange kommuner – både små og store – har utfordringer med de kravene som er til kompetanse i helse- og omsorgstjenestene i dag, og denne utfordringen vil ikke bli mindre framover. Flere kommuner klarer ikke å gi gode nok tjenester til tross for dagens kompetansekrav. 

Innlemming av øremerkede tilskudd til kommunesektoren

Rammestyring skal være hovedregelen for finansiering av kommunesektoren. Rammefinansiering legger til rette for kostnadseffektivitet innen den enkelte sektor og prioriteringseffektivitet på tvers av sektorer. Mulighetene for rammefinansiering av kommunesektoren blir redusert ved at de minste kommunenes behov må tillegges betydelig vekt når statlige ordninger utformes. Det hemmer utviklingen i retning av større lokal handlefrihet for alle kommuner. Mange av de mindre kommunene, som gjerne har mest behov for tilskudd, har ofte begrensede ressurser til å ta tilskuddene i bruk.

Når øremerkede tilskudd gis bør tilskuddene være tidsbegrenset. Øremerkede tilskudd bør også begrenses til nasjonale satsinger med høy prioritet. Store nasjonale satsinger krever en overordnet og helhetlig tilnærming ofte på tvers av forvaltningsnivåer, og øremerkede tilskudd til kommunene kan derfor være et riktig virkemiddel for en tidsbegrenset periode.

Det er ulikheter mellom kommunene når det gjelder hvor store ressurser de har både til å søke på tilskudd og til å rapportere på bruken av dem. Derfor må prosessen med å utforme og sende inn en søknad, og å rapportere på bruken av midlene, være ressurseffektiv. At finansdepartementet har vedtatt å heve beløpsgrensen fra 100 000 kroner til en millioner kroner for rapportering på tilskudd som gis til kommuner og fylkeskommuner, vil redusere rapporteringsbyrden for kommunene. Hevingen ligger over det nivået som kommisjonen foreslår. Vi vurderer hevingen av beløpsgrensen til å være et fornuftig grep.

Statsforvalterne har god kommunekunnskap, og tilskudd med særlige og viktige formål som skal differensieres i tildelingen, egner seg godt for vurdering og forvaltning hos statsforvalterne. Vi vil foreslå at mindre tilskuddsordninger som er rettet mot samme målgruppe eller formål, i større grad slås sammen til programområder. For eksempel er det en rekke tilskuddsordninger rettet mor, barn og unge sine oppvekstsvilkår. Hvis staten ønsker dette som en fortsatt satsing, med øremerkede midler, kan statsforvalterne i samarbeid med kommunene målrette innsatsen i den enkelte kommune bedre hvis midlene gis frier gjennom programområder. Ett eksempel på dette er sammenslåingen som ble gjort av en rekke midler på folkehelseområdet til fylkeskommunene.

Grunnskoletilskuddet

Vi støtter forslaget om å avvikle grunnskoletilskuddet, da det binder ressurser i kommunene og hemmer nødvendige tilpasninger av skolestrukturen som følge av demografiutviklingen.

Tilskuddsordning sosiale tjenester i NAV

Det er behov for å vurdere nøyere om tilskuddsordningen «Utvikling til de sosiale tjenestene i NAV» skal innlemmes. Med to styringslinjer i NAV, krever de statlige oppgavene en betydelig andel av ressursene. Vi ser at denne tilskuddsordningen har bidratt til at flere mindre og mellomstore kontorer/kommuner har klart å prioritere utviklingen av de kommunale tjenestene i NAV. 

Tilskudd til barnevernfaglige videreutdanninger

Vi viser til begrunnelse fra mindretallet, og er enige i mindretallets forslag om at tilskudd til barnevernfaglige videreutdanninger opprettholdes inntil det kan ses i sammenheng med den helhetlige kompetansestrukturen for barnevernet som er under utvikling. 

Veterinærtilskudd 

Vi støtter ikke innlemming av tilskudd til veterinærdekning. Størsteparten av disse midlene går til klinisk veterinærvakt utenom ordinær arbeidstid, og da til administrasjonskommuner som har ansvaret for et større vaktområde. Dette er ikke midler som administrasjonskommunene trenger å søke om for å få. Midlene er viktige for å bidra til en tilfredsstillende tilgang på veterinærtjenester, og er av stor betydning for dyrehelse, dyrevelferd og mattrygghet. Det er kun en mindre del av midlene, stimuleringsmidler til veterinærdekning i næringssvake områder, som fordeles av statsforvalterne. I landbruksfylket Rogaland er dette en liten tilskuddsordning, da ordningen skal bidra til å sikre tilgang til tilfredsstillende veterinærtjenester på dagtid i næringssvake kommuner. Før det gjøres noe med tilskudd til veterinærdekning, bør det evalueres hvordan ordningen fungerer, inkludert å se på om det er hensiktsmessig å legge ansvaret for veterinærtjenester til andre instanser enn kommunene. 

Sammenslåing av tilskudd på natur- og klimafeltet 

Kommisjonen anbefaler at de tre tilskuddsordningene til natursats, klimasats og klimatilpasning slås sammen til én større øremerket tilskuddsordning. Vi støtter behovet for å forenkle tilskuddsordningene, og vurderer at det kan fungere godt å slå sammen klimasats og klimatilpasning. Dette kan bidra til mer helhetlige tiltak for å nå klimamålsettinger, samtidig som det har potensiale til å redusere antall søknader for kommunene. Vi støtter ikke innlemming av natursats. Natursats fungerer godt slik det er organisert i dag og er en relativt ny ordning. Klima og natur må sees i sammenheng, men vi mener likevel at tilskuddsordningene for disse to hensynene bør være adskilt. Vi er bekymret for at en sammenslåing av natur- og klimatiltak gir færre naturtiltak sammenlignet med dagens ordning. 

Forenkling i Husbankens investeringstilskudd til omsorgsboliger og sykehjem 

Kommisjonen har foreslått forenklinger i Husbankens investeringstilskudd til omsorgsboliger og sykehjem. Det er vi positive til. Kommunene får et betydelig økt behov framover for å investere i omsorgsboliger og sykehjem. Et enklere regelverk og tydeligere tildelingskriterier vil bidra til at kommunene raskere og mer effektivt kan planlegge, finansiere og realisere nødvendige investeringer. 

Rammer for andre delutredning 

Kommisjonen skisserer en rekke temaer og problemstillinger for andre delutredning. Vi kommer under med noen merknader og synspunkter til denne. 

Statlige tilsyn

Vi slutter oss til uttalelsen fra Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus der det påpekes behovet for en grundig vurdering av hvordan staten fører tilsyn med kommunene. Vi har i Rogaland god erfaring med samordning av tilsyn, og et godt samarbeid om samordningen med statlige tilsynsmyndigheter og kontrollutvalgssekretariatene for kommunene i fylket. Det kan likevel bli en høy samlet tilsynsbelastning for kommunene. Hovedutfordringen er regelstyrte tilsynsordninger, som låser innsatsen til tilsyn som har liten dokumentert effekt, og som hindrer utvikling av tilsynsmetodikk som bidrar til kvalitet og læring. Utvalget bør se til Helsetilsynets nye strategi, og de behovene for regelverksendring det vil kreve for at en skal kunne implementere strategien.

Vi har også god erfaring med ulike måter å utforme tilsynene på, slik at de gir mindre belastning og mer læring for kommunene. Et eksempel er tilsyn der helse-, sosial- og barnevernsavdelingen og beredskapsstaben utformer og gjennomfører felles tilsyn i kommunene. Et annet eksempel er når vi inviterer nabokommunene til å være med som observatører og dra nytte av erfaringene og den læringen som skjer gjennom tilsynet i den kommunen som vi utfører tilsyn hos. 

Tilgang på arbeidskraft

Det vil fortsatt være utfordrende i mange kommuner med tilgang på arbeidskraft og spesielt å kunne rekruttere leger, sykepleiere, fysioterapeut, jordmor og helsesykepleier. Det er derfor viktig framover for å kunne gi forsvarlige helse- og omsorgstjenester at kommunene får mulighet til å bruke den kompetansen som er tilgjengelig og som kan utføre de tjenestene det er mest behov for. Vi har i dag eksempel på kommuner som har positive erfaringer med å bruke farmasøyter og apotekteknikere for å avlaste sykepleiere og annet helsepersonell i deres oppgaver med medisinhåndtering. Det er derfor ønskelig at kommunekommisjonen i sin andre delutredning ser på kompetansekrav i regler på helse- og omsorgsfeltet utover forslagene i første delutredning. 

Plan- og bygningsloven 

Vi støtter utvalgets overordnede tilnærming til at det først og fremst er på områdene som tjenesteprodusent at kommunene har behov for større frihet for å kunne løse oppgavene fremover og at som arealforvalter og planmyndighet vil det i større grad være behov for å sikre samordningen regionalt og nasjonalt. Med de natur og klimautfordringene Norge står ovenfor, kan ikke en samordnet natur, areal, klima og transportpolitikk overlates til den enkelte kommune. Statsforvalterenes rolle i å ivareta nasjonale og regionale hensyn i planarbeidet er en forutsetning for å ha rom for lokaldemokratisk forankrede planer.

Vi støtter målet om å frigjøre kapasitet til oppdatering av overordnede arealplaner, og gjennom det redusere behovet for dispensasjoner og øke kvaliteten på vurderinger av innsendte planforslag. Det er viktig å understreke at også gjeldende/eldre reguleringsplaner kan ha behov for oppdatering.

Kommunekommisjonen skriver at det for eksempel kan være aktuelt å se på forenklinger i gjeldende lovs krav om planstrategi og planprogram. Planstrategi og planprogram er grunnlaget for det påfølgende arbeidet med kommuneplanens samfunnsdel og arealdel. De gir gode muligheter for medvirkning tidlig i prosessen, både fra statlige og regionale myndigheter, privatpersoner og interesseorganisasjoner, og kan gi enklere og smidigere prosesser i det videre arbeidet. Tidlig medvirkning gir legitimitet til prosessen, og bidrar til å ivareta viktige interesser i kommunens planarbeid. Dette er det viktig å ha med seg dersom det skal gjøres forenklinger i prosesskravene til planstrategi og planprogram.

Veiledning og retningslinjer er nevnt flere steder i rapporten. For kommunens samfunns- og arealplanlegging er slik veiledning viktig for å sikre kvalitet i kommunens planarbeid, jf. også målet om å sette kommunen bedre i stand til å kvalitetssikre mottatte planforslag. Det finnes imidlertid svært mange veiledere og retningslinjer av ulik alder og status. Det er derfor viktig med en samlet og oversiktlig tilgang til slike. Nettsiden planlegging.no inkludert oversikten der over «Fagtema i planlegging», gir en god oversikt. Nettsiden bør vedlikeholdes og videreutvikles. 

Digitalisering og innovasjon 

Digitalisering og innovasjon i kommunene er avgjørende for en bærekraftig kommunesektor. Vi støtter KS sitt syn i deres høringsuttalelse om at et økende antall kommuner mangler tilstrekkelige ressurser til helt nødvendig innovasjons- og omstillingsarbeid. Det handler både om penger og om muligheten til å fristille ansatte med nødvendig kompetanse til dette arbeidet. Digitalisering og innovasjon er imidlertid ikke et arbeid som den enkelte kommune kan stå i alene. Et godt innrettet samarbeidet om digitalisering og innovasjon mellom departementer, direktorater, statsforvaltere, kommunal sektor inkludert KS vil være nødvendig for å lykkes. 

Avsluttende kommentar om strukturendringer

De mest kraftfulle tiltakene for å tilpasse tjenester i kommunene til både lokale behov, demografi og økonomi, handler ikke om det statlige styringstrykket, men om strukturendringer. Det handler om strukturendringer internt i den enkelte kommune, som barnehagestruktur, skolestruktur eller strukturen på institusjoner og tjenester innen helse- og omsorg. Det handler også om kommunestruktur. De minste kommunene i Norge vil uansett grad av strukturendringer internt og interkommunalt samarbeid ikke være i stand til å levere forsvarlige tjenester inn i en framtid med mangel på arbeidskraft og kompetanse. For dem vil kommunesammenslåing være nødvendig for å kunne gi forsvarlige tjenester til sine innbyggere.

Det er ønskelig at Kommunekommisjonen i sin andre delutredning er tydelig på veien fram mot en bærekraftig kommunestruktur i Norge. En bærekraftig kommunestruktur er grunnpilaren i en bærekraftig kommunesektor. Statsforvalteren i Rogaland mener derfor at dette er så vesentlig at frivillighet og forsterkede insitamenter for å endre strukturen ikke vil være tilstrekkelig for å få til nødvendige endringer. Vi mener det er et nasjonalt statlig ansvar å etablere en kommunestruktur som er hensiktsmessig basert på dagens befolkningsstruktur, transportløsninger, teknologi og kompleksiteten og omfanget av de kommunale oppgavene.